I. Der Kontext der Globalisierung

A. Die soziale Gestaltung der Globalisierung

Die fortschreitende Globalisierung bedingt durch ein immer engeres Zusammenwachsen von Informations- und Verkehrstechnik sowie Wirtschaft und Technologie ermöglicht wirtschaftliche Dynamik und Wohlstand. Zugleich aber droht die  Kluft zwischen armen und reichen Ländern tiefer zu werden. Auch innerhalb der reichen Länder gibt es zunehmend Ungleichheiten sowie Anpassungsprobleme.

Zu Beginn des Godesberger Programms der SPD steht der Satz: Das ist der Widerspruch unserer Zeit, daß der Mensch die Urkraft des Atoms entfesselte und sich jetzt vor den Folgen fürchtet; daß der Mensch die Produktivkräfte aufs höchste entwickelte, ungeheure Reichtümer ansammelte, ohne allen einen gerechten Anteil an dieser gemeinsamen Leistung zu verschaffen; daß der Mensch sich die Räume dieser Erde unterwarf, die Kontinente zueinander rückte, nun aber in Waffen starrende Machtblöcke die Völker mehr voneinander trennen als je zuvor und totalitäre Systeme seine Freiheit bedrohen.

Vielleicht kann man in diesem Sinne heute sagen: Das ist der Widerspruch unserer Zeit, dass die Globalisierung uns wirtschaftliche Dynamik und Wohlstand ermöglicht, aber gleichzeitig als Angriff auf den Sozialstaat und die soziale Marktwirtschaft empfunden wird; dass die Welt auch ökonomisch enger zusammenrückt und Prosperität überall ermöglicht, aber gleichzeitig die soziale Kluft zwischen Nord und Süd und Arm und Reich weltweit tiefer zu werden droht.

Diese janusköpfige Erscheinung der Globalisierung kann nur vermieden werden, wenn die Globalisierung sozial gestaltet wird. Dafür werden global wirksame Instrumente gebraucht, die nur die internationale Gemeinschaft selbst herausbilden kann. Die Umbrüche, die mit dem Begriff der Globalisierung beschrieben werden, sind viel zu gewaltig, als dass ausschließlich nationale Lösungen eine realistische Chance hätten. Die globale Werkbank ist längst Realität. Alles Wissen der Welt steht jedermann jederzeit auf Knopfdruck zur Verfügung. Das Kapital ist weltweit unterwegs und kann in Sekundenschnelle von einem Land in ein anderes transferiert werden. Die Mobilität von Waren, Menschen und Informationen scheint keine Grenzen zu kennen. Selbst traditionelle, mittelständische Uhrenhersteller im Schwarzwald müssen sich heute mit Konkurrenten aus China, Japan und Südkorea messen. Nationale Volkswirtschaften werden zunehmend von weltwirtschaftlicher Dynamik bestimmt.

Um in dieser Welt soziale und demokratische Politik betreiben zu können, sind ein paar Feststellungen unerlässlich:

Erstens: Es ist sinnlos, für oder gegen Globalisierung zu sein, denn Globalisierung passiert und zwar unabhängig davon, ob man diese fördern oder verhindern will. Letzteres würde übrigens in einem Land wie Deutschland, in dem jeder vierte Arbeitsplatz vom Export abhängt, keinen Sinn machen: Deutschland ist ein Gewinner der Globalisierung. Gleichwohl heißt es ehrlicherweise dennoch nicht, wenn es uns allen gut geht, dass es allen von uns gut geht.

Zweitens: Globalisierung ist nichts grundlegend Neues. Denn das Phänomen, dass Entfernungen eine immer geringere Rolle spielen, erleben wir seit der Erfindung des Rades, der Seefahrt, der Eisenbahn und des Flugzeugs. So gesehen beschreibt der Begriff der Globalisierung lediglich das Ergebnis einer kontinuierlichen Entwicklung. Allerdings hat die Globalisierung eine qualitativ neue Dimension.

Drittens: Globalisierung an sich ist zunächst weder sozial noch unsozial, denn der Begriff beschreibt lediglich ein Phänomen. Maßgeblich dafür, wie sich die Globalisierung auf die Menschen auswirkt, ist daher, wie die politisch verantwortlich Handelnden sie ausgestalten. Will man aber die Globalisierung sozial ausgestalten, so braucht man klare Regeln und Normen, d. h. internationale Standards und Spielregeln, die wie die Arbeits- und Sozialstandards der Internationalen Arbeitsorganisation weltweite Geltung beanspruchen können und die allen Menschen und Ländern, armen ebenso wie reichen, zugute kommen.

An dieser Stelle möchte ich ohne den Beitrag, den wir als Politik zu leisten haben, damit zu schmälern darauf hinweisen, dass auch gesellschaftliches Engagement, der gewerkschaftliche, sozialpartnerschaftliche und bürgerschaftliche Einsatz ein durchaus erfolgversprechender Weg ist, solche Standards und Spielregeln zu erreichen und ihnen Geltung zu verschaffen: labour law has always been built not from the top down, but from the bottom up.  So stellt es der kanadische Arbeitsrechtswissenschaftler Harry W. Arthurs heraus. Das trifft sich mit Jürgen Habermas’ deliberativer Demokratietheorie: Es gibt durchaus auch den Weg, einen Diskurs von der politischen Peripherie über öffentliche Prozesse ins politische Zentrum zu tragen.

B. Der Beitrag der G 8 zu einer sozialen Gestaltung der Globalisierung unter deutscher Präsidentschaft

Deutschland hat sich durch Aktivitäten sowohl auf nationaler Ebene, im Rahmen der EU als auch auf internationaler und multilateraler Ebene für die soziale Ausgestaltung der Globalisierung eingesetzt. An herausragender Stelle steht dabei das, was im vergangenen Jahr unter deutscher Präsidentschaft im Rahmen des G 8-Prozesses erreicht und auf den Weg gebracht wurde. Dies ist wichtig, denn die G 8-Staaten als wirtschaftlich führende Nationen tragen eine besondere Verantwortung für eine gerechte, soziale und ökologische Ausgestaltung der Globalisierung.

Die drei Unterthemen des G 8-Arbeitsministertreffens in Dresden Strategien für mehr und bessere Beschäftigung, Verbreiterung und Entwicklung des Sozialschutzes in den Entwicklungs- und Schwellenländern sowie gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen haben gezeigt, wie eine sozial gerechte und faire Globalisierung ermöglicht werden kann.

Auf der Grundlage der G 8-Beschäftigungsministerbeschlüsse ist es auch gelungen, die Gestaltung der sozialen Dimension der Globalisierung zu einem zentralen Thema des G 8-Gipfeldokumentes von Heiligendamm Wachstum und Verantwortung in der Weltwirtschaft zu machen. Darin verpflichten sich die G 8-Staats- und Regierungschefs zur Unterstützung der Agenda für menschenwürdige Arbeit, zur Förderung und Weiterentwicklung sozialer Standards und zur Stärkung der Grundsätze der gesellschaftlichen Verantwortung von Unternehmen.

Damit haben die G8-Staaten einen Weg beschrieben, wie die Globalisierung, wenn sie nach demokratischen Regeln gestaltet wird, für die Menschen in Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern zu nachhaltigen Vorteilen führen kann.

Die G 8-Arbeits- und Beschäftigungsminister haben diese Überzeugung auf ihrem diesjährigen Treffen unter japanischer Präsidentschaft in Niigata fortgeschrieben und hierbei zusätzlich auch die sozialen und arbeitsplatzbezogenen Herausforderungen des Klimawandels in den Blick genommen.

 
II. Die Arbeits- und Sozialstandards der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)

A. Grundlagen

Eine herausragende Rolle bei der sozialen Gestaltung der Globalisierung spielt die Internationale Arbeitsorganisation mit Sitz in Genf. Zu dieser Aufgabe ist sie 1995 durch den Weltsozialgipfel der Vereinten Nationen in Kopenhagen nochmals in die Verantwortung genommen worden. Dementsprechend hat die von der IAO einberufene Weltkommission über die soziale Dimension der Globalisierung im Frühjahr 2004 ihren Bericht Eine faire Globalisierung, Chancen für alle schaffen veröffentlicht.

Zu den Schwerpunkten der IAO, die 1919 gegründet wurde und die älteste Sonderorganisation der Vereinten Nationen ist, gehört die Erarbeitung und Verabschiedung internationaler Arbeits- und Sozialnormen. Hierzu ist sie aufgrund ihrer dreigliedrigen Struktur in besonderen Maße geeignet, denn in ihr sind neben den Regierungen aus jetzt 182 Mitgliedstaaten auch die Sozialpartner gleichberechtigte Mitglieder und paritätisch in die Diskussions- und Entwicklungsprozesse eingebunden. Die Arbeits- und Sozialstandards der IAO erhalten hierdurch größtmögliche Legitimität.

Maßgeblich für die Gründung der IAO war, dass der Weltfriede auf Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden kann. Dieses Bekenntnis findet sich in der Präambel der Verfassung der IAO. Weiterhin heißt es da: Nun bestehen aber Arbeitsbedingungen, die für eine große Anzahl von Menschen mit so viel Ungerechtigkeit, Elend und Entbehrungen verbunden sind, dass eine Unzufriedenheit entsteht, die den Weltfrieden und die Welteintracht gefährdet. Eine Verbesserung dieser Bedingungen ist dringend erforderlich, zum Beispiel durch Regelung der Arbeitszeit, einschließlich der Festsetzung einer Höchstdauer des Arbeitstages und der Arbeitswoche, Regelung des Arbeitsmarktes, Verhütung der Arbeitslosigkeit, Gewährleistung eines zur Bestreitung des Lebensunterhaltes angemessenen Lohnes, Schutz der Arbeitnehmer gegen allgemeine und Berufskrankheiten sowie gegen Arbeitsunfälle, Schutz der Kinder, Jugendlichen und Frauen, Vorsorge für Alter und Invalidität, Schutz der Interessen der im Ausland beschäftigten Arbeitnehmer, Anerkennung des Grundsatzes gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, Anerkennung des Grundsatzes der Vereinigungsfreiheit, Regelung des beruflichen und technischen Unterrichts und ähnliche Maßnahmen. All diese Themen haben seither nichts von ihrer Aktualität eingebüßt. Die IAO hat mittlerweile hierzu 188 Übereinkommen sowie 199 Empfehlungen verabschiedet.

Die Gründung der IAO im Rahmen des Versailler Vertrages war ein historischer Durchbruch, denn damit wurde zum ersten Mal die Zuständigkeit der internationalen Gemeinschaft und die Zuständigkeit einer internationalen Organisation anerkannt, wie ein Gesetzgeber Fragen anzugehen und zu regeln, die vorher ausschließlich innerstaatliche Angelegenheit waren. Die IAO-Normen sind bei fortschreitender Globalisierung von essentieller Bedeutung, weil durch sie die Globalisierung gesteuert und fair und sozial gestaltet werden kann.

B. Das Seearbeitsübereinkommen der IAO

Die IAO-Normen sind Instrumente, um Lohn- und Sozialdumping sowie menschenunwürdige Arbeitsbedingungen zu unterbinden. Dies lässt sich am Beispiel des konsolidierten Seearbeitsübereinkommen der IAO von 2006 besonders verdeutlichen: Mit diesem am 21. Februar 2006 von der Internationalen Arbeitskonferenz nach langjährigen Verhandlungen verabschiedeten Übereinkommen wurden alle bestehenden 35 maritimen Übereinkommen sowie 30 Empfehlungen der IAO in einem Text zusammengefasst und aktualisiert. Das neue Seearbeitsübereinkommen setzt somit arbeits- und sozialrechtliche Mindeststandards in der Seeschifffahrt einem Bereich, in dem der nationale Gesetzgeber wegen der weit verbreiteten Praxis des Ausflaggens nur unzureichend agieren kann. Wichtig und neu wird sein, dass diese Mindeststandards künftig durch Hafenstaatkontrollen auch auf Schiffe von Drittstaaten angewandt werden, die das Übereinkommen nicht ratifiziert haben. Hierdurch soll verhindert werden, dass sich sog. Billigflaggen durch Unterschreitung internationaler Mindeststandards der Schiffsicherheit, der Arbeitsbedingungen und der sozialen Sicherung unfaire Wettbewerbsvorteile verschaffen (sog. Sozialdumping).

C. Die Normen der Sozialen Sicherheit

Es hat sich gezeigt, dass einige Sozialstandards aufgrund des unterschiedlichen Entwicklungsstandes der Mitgliedstaaten nicht weltweit ratifiziert und vor allem nicht weltweit umgesetzt werden können.

Dies gilt gerade auch für die Übereinkommen aus dem Bereich der sozialen Sicherheit hierzu zählen das Grundübereinkommen Nr. 102 von 1952 sowie seine zahlreichen Ergänzungsübereinkommen. Diese Normen sind bislang nur durch sehr wenige Mitgliedstaaten vor allem aus dem europäischen Raum ratifiziert worden. Viele Staaten aus anderen Regionen, die die Übereinkommen ratifiziert haben, haben diese aber nicht oder allenfalls nur unzureichend auf nationaler Ebene umgesetzt; - zum Teil auch deshalb, weil die Regelungen sehr komplex sind und weiterer Erklärung bedürfen. Im Bereich der Sozialen Sicherheit bestehen somit relativ hohe, international vereinbarte Standards, die aber letztlich wegen fehlender Ratifizierung bzw. Umsetzung keine Wirkung entfalten können. Hieraus ergibt sich ein Dilemma: Einerseits soll das Schutzniveau der Normen möglichst umfassend, effektiv und hoch sein. Andererseits muss es aber grundsätzlich allen Mitgliedstaaten mit zum Teil sehr unterschiedlichem Entwicklungsstand ermöglicht werden, Normen zu ratifizieren, die auch tatsächlich anwendbar und gut verständlich sind.

An diesem Beispiel wird deutlich, dass es mit der Normierung von Standards allein nicht getan ist. Viele Länder benötigen Hilfe bei deren Umsetzung, die die IAO durch technische Zusammenarbeit gewährt. Auch die Integration der Standards in die sog. Länderprogramme für menschenwürdige Arbeit (Decent Work Country Programmes) leistet einen wichtigen Beitrag zu deren effektiven Umsetzung auf nationaler und lokaler Ebene. Die Normenpolitik der IAO muss daher modern, flexibel und im Rahmen eines integrierten Politikansatzes gestaltet sein, denn an der Effizienz der Normenpolitik wird die Glaubwürdigkeit der IAO gemessen.

D. Die IAO-Kernarbeitsnormen

Im Jahre 1998 verabschiedete die IAO zur Stärkung ihrer Handlungsmöglichkeiten zur sozialen Gestaltung der Globalisierung die Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit, in der sich sämtliche Mitgliedstaaten erstmals politisch verbindlich auf die Beachtung von sog. Kernarbeitsnormen einigten, und zwar auch dann, wenn sie diese noch nicht ratifiziert haben. Dadurch erlangten diese Normen  globale Verbindlichkeit oder wurden, wenn man so will, zu Menschenrechten bei der Arbeit. Zu den Kernarbeitsnormen gehören

•    die Vereinigungsfreiheit und die effektive Anerkennung des Rechts auf Kollektivverhandlungen,
•    die Beseitigung aller Formen von Zwangs- und Pflichtarbeit,
•    die effektive Bekämpfung und Abschaffung der Kinderarbeit und
•    die Beseitigung von Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.

Die Kernarbeitsnormen haben auch Eingang in die bilateralen Freihandels-, Präferenz- und Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der Europäischen Union (EU) gefunden. Insofern hat die EU im Rahmen ihrer Zuständigkeit bei der Durchsetzung der Kernarbeitsnormen eine Vorreiterrolle gespielt.

E. Die Überwindung des Protektionismusvorwurfs

Es ist evident, dass die Globalisierung durch internationale Arbeits- und Sozialstandards beeinflusst und gesteuert werden kann. Die Bedeutung der IAO in dieser Hinsicht kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Allerdings kann die IAO nur soweit wirkungsvoll sein, wie die Mitgliedstaaten und ihre Sozialpartner sie in ihren Aufgaben unterstützen und fördern. Hierzu gehört auch die Arbeit an der gemeinsamen Überzeugung, dass die Einhaltung eines globalen Grundkonsenses an Internationalen Arbeits- und Sozialstandards keinen Protektionismusvorwurf rechtfertigt, sondern vielmehr diese Debatte zu überwinden hilft. Denn nur die Akzeptanz und Anwendung sozialer Grundregeln kann den Boden für soziale Sicherheit und Nachhaltigkeit schaffen, ohne den dauerhaftes Wachstum und Prosperität für Alle nicht möglich ist.

F. Der informelle Sektor

Eine besondere Herausforderung ist die Anwendbarkeit Internationaler Arbeits- und Sozialstandards auf Angehörige des informellen Sektors, also auf Personen, die ohne Arbeitsvertrag und ohne soziale Absicherung eine berufliche Tätigkeit ausüben. Naturgemäß sind die Menschen in diesem Sektor, dem vor allem in Entwicklungsländern eine erhebliche Bedeutung zukommt, aus strukturellen Gründen durch gesetzliche Maßnahmen nur schwer zu erreichen und zu schützen. Im März dieses Jahres hat deshalb der Verwaltungsrat der IAO mit deutscher Unterstützung beschlossen, das Thema Menschenwürdige Arbeit für Hausangestellte auf die Tagesordnung der Internationalen Arbeitskonferenz 2010 zu setzen. Die Normierung von Rechten für Hausangestellte, die gerade in Entwicklungs- und Schwellenländern überwiegend im informellen Sektor arbeiten, wird eine anspruchsvolle Aufgabe und Herausforderung für die IAO sein. Wenn es gelingt, den informellen Sektor durch IAO-Normen tatsächlich zu erreichen und rechtlich zu gestalten, dürfte dies zu einem wichtigen Erfolg der IAO-Normenpolitik werden.

III. Kontrolle und Überwachung der IAO-Normen

A. Die Überwachungsgremien der IAO

Zur effektiven Durchsetzung der IAO-Normen ist ihre regelmäßige Kontrolle und Überwachung von besonderer Bedeutung. Hierfür stehen der IAO verschiedene Gremien zur Verfügung: Der Sachverständigenausschuss für die Überwachung der Übereinkommen und Empfehlungen der IAO,  der Normenanwendungsausschuss der Internationalen Arbeitskonferenz und der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit, der an den Verwaltungsrat der IAO berichtet.

Der Sachverständigenausschuss setzt sich aus 20 Sachverständigen aus allen Teilen der Welt zusammen. Er überprüft anhand regelmäßiger Berichte der Mitgliedstaaten die Anwendung der ratifizierten (und ggf. von Fall zu Fall auch nicht ratifizierten) Übereinkommen und gibt einen jährlichen Bericht über festgestellte Verstöße ab. Dabei stützt sich der Sachverständigenausschuss auf die Berichte der Regierungen und die Anmerkungen der Sozialpartner, denen diese Berichte vorgelegt werden müssen, sowie u. U. weitere unabhängige Quellen.

Der Normenanwendungsausschuss ist ein dreigliedriges politisches Gremium der Internationalen Arbeitskonferenz, an dem gleichberechtigt neben Regierungsvertretern auch die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen beteiligt sind. Der Ausschuss diskutiert die schwerwiegenderen Fälle der vom Sachverständigenausschuss festgestellten Normverstöße mit den betroffenen Regierungsvertretern, die den Ausschussmitgliedern Rede und Antwort stehen müssen. Abschließend verfasst der Normenanwendungsausschuss einen Bericht, der dann der Internationalen Arbeitskonferenz zur Annahme zugeleitet wird. Der Ausschuss kann den betreffenden Ländern auch technische Hilfe zur vollständigen Umsetzung ihrer Verpflichtungen aus den Übereinkommen anbieten.

B. Maßnahmen und Rechtsfolgen der Normenüberwachung

Das Verfahren der Normenüberwachung kombiniert die Kontrolle durch ein unabhängiges Sachverständigengremium mit der Diskussion durch ein politisches Gremium. Während die Beratungen und Berichte des Sachverständigenausschusses eher technisch-juristischer Natur sind, ist die Arbeit des Normenanwendungsausschusses entscheidend auch vom politischen Diskurs geprägt. Im Rahmen dieses Verfahrens sind ebenfalls politische Sanktionen möglich (z. B. eine namentliche Erwähnung des Staates und seiner Rechtsverletzung im Ausschussbericht oder die Einsetzung von hochrangigen Kommissionen). Die Erfahrung zeigt aber, dass auch ohne solche Sanktionen die Schlussfolgerungen der Ausschüsse bei den betroffenen Regierungen mittel- bzw. längerfristige Verhaltens- und Gesetzesänderungen auslösen.

In besonders schwerwiegenden Fällen sieht Artikel 33 der IAO-Verfassung auch die Möglichkeit der Verhängung weiterer Sanktionen durch die Internationale Arbeitskonferenz vor, wenn ein Staat binnen einer vorgeschriebenen Frist den Empfehlungen eines von der IAO eingesetzten Untersuchungsausschusses keine Folge leistet. Solche Sanktionen können z. B. darin bestehen, dass alle Mitgliedstaaten von der IAO aufgerufen werden, ihre Kontakte und wirtschaftlichen Beziehungen zu dem betreffenden Land noch einmal zu überdenken. Von dieser Möglichkeit ist bisher aber nur in einem einzigen Fall Gebrauch gemacht worden, nämlich gegenüber Myanmar wegen anhaltender Verstöße gegen das Zwangsarbeitsverbot durch das dortige Militärregime.

Ein weiteres Thema, das für das Normenüberwachungsverfahren der IAO von hoher Bedeutung ist, sind Verstöße gegen Gewerkschaftsrechte. Hierzu legt der ebenfalls aus unabhängigen Sachverständigen bestehende Ausschuss für Vereinigungsfreiheit dreimal jährlich dem Verwaltungsrat einen Bericht vor. Ein besonders prominentes Beispiel in diesem Zusammenhang ist der nachhaltige Verstoß gegen Gewerkschaftsrechte durch Belarus. Belarus war mehrfach nachdrücklich vom Verwaltungsrat der IAO aufgefordert worden, die Sicherstellung der Vereinigungsfreiheit und des Rechts auf Kollektivverhandlungen im Sinne der IAO-Übereinkommen Nr. 87 und 98 durch eine angemessene Gesetzgebung zu gewährleisten.

Die EU hat während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im vergangenen Jahr auf die anhaltenden Gewerkschaftsrechtsverstöße in Belarus reagiert. Im Rahmen des allgemeinen Zollpräferenzsystems für Drittstaaten hat sie gestützt auf die negativen Berichte der IAO im Juni 2007 beschlossen, die allgemeinen EU-Zollpräferenzen für Waren aus Belarus vorübergehend auszusetzen bis zum Nachweis, dass die beanstandeten Praktiken nicht mehr vorkommen. Somit besteht ein effektiver Mechanismus, mit dem über das Normenüberwachungssystem der IAO klare Rechtsfolgen und Maßnahmen gegenüber Staaten ausgelöst werden, die fortgesetzte schwere Verstöße gegen Gewerkschaftsrechte und andere IAO-Kernarbeitsnormen begehen.

IV. IAO-Normen und die Decent Work Agenda (DWA)

1999 hat die IAO die sog. Decent Work Agenda, d.h. die Agenda für menschenwürdige Arbeit entwickelt. Dazu gehören die vier strategischen Ziele der IAO:

•    produktive Beschäftigung zu fairen Löhnen,
•    sozialer Schutz und soziale Sicherheit,
•    sozialer Dialog sowie
•    die IAO-Arbeits- und Sozialnormen.

Die Gleichbehandlung von Frauen und Männern ist ein Querschnittsthema, das sich durch alle vier strategischen Ziele hindurch zieht.

Die Decent Work Agenda ist zentrales Instrument zur Armutsverringerung auf dem Weg zur Erreichung einer nachhaltigen Entwicklung. Die IAO-Normen sind hierbei integrierter Bestandteil der Politik und finden auch im Rahmen der Länderprogramme für menschenwürdige Arbeit (Decent Work Country Programmes) Berücksichtigung. Diese Programme zielen auf Beschäftigungsschaffung im Kontext nationaler und länderspezifischer Entwicklungsstrategien ab.

Nach bereits unter deutscher EU-Präsidentschaft im Jahr 2007 erfolgter Initiativ-Unterstützung wurde im Rahmen der diesjährigen Internationalen Arbeitskonferenz eine feierliche Erklärung der IAO-Mitgliedstaaten und ihrer Sozialpartner zur Sozialen Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung angenommen. Diese Erklärung enthält im Ergebnis ein politisches Bekenntnis zur Verbindlichkeit der Decent Work Agenda und damit auch ein politisches Bekenntnis im Hinblick auf deren normativen Ansatz.

Auf internationaler Ebene ist die Förderung menschenwürdiger Arbeit zwischenzeitlich ebenfalls in vielen relevanten Gremien als Ziel formuliert worden.

Mit dem Ziel größerer Kohärenz im VN-System zur Umsetzung der Decent Work Agenda wurde z. B. im April 2007 ein Toolkit for mainstreaming employment and decent work vom Chief Executive Board der VN-Organisationen angenommen. Mit dieser Checkliste soll die Arbeit aller VN-Programme auf ihre Vereinbarkeit mit den Zielen der Decent Work Agenda überprüft werden. Außerdem wurde die menschenwürdige Arbeit und damit implizit auch die IAO-Normen als neue Zielbestimmung im Rahmen des ersten VN-Millenium Development Goal aufgenommen, welches sich mit der Armutsreduzierung befasst. Damit erhält die Decent Work Agenda einen herausgehobenen Rang unter den international vereinbarten Entwicklungszielen.

Auch die EU  hat die Decent Work Agenda in ihre Politik übernommen: U. a. wurde im Dezember 2006 eine bessere Nutzung von EU-Maßnahmen zur Förderung der menschenwürdigen Arbeit sowie eine weitere Mobilisierung wichtiger Akteure zur Stärkung der sozialen Dimension der Globalisierung beschlossen. Konkrete Auswirkungen hat dies insbesondere bei der Ausrichtung der EU-Handelspolitik sowie der EU-Entwicklungszusammenarbeit.

Zuletzt hat sich die zuständige VN-Sozialentwicklungskommission, die Fachkommission für Beschäftigungs- und Sozialfragen, in zwei ihrer Jahrestagungen (2007/2008) mit dem Thema befasst und im Februar 2008 hierzu eine Resolution verabschiedet. Auf deutsche Initiative hin hat die EU hierbei auch den Aspekt der sozialen Grundversorgung vor allem in Schwellen- und Entwicklungsländern im Rahmen der Sozialen Sicherheit hervorgehoben.

V. Gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen (CSR)

Nicht nur Regierungen, auch internationale Konzerne und Unternehmen tragen eine Mitverantwortung für die Schaffung menschenwürdiger Arbeitsbedingungen und die Erhaltung internationaler Arbeits- und Sozialstandards. Das Konzept corporate social responsibility (CSR) beinhaltet u. a. die Aufforderung an Unternehmen zur freiwilligen Beachtung grundlegender sozialer und ökologischer Standards gerade in Entwicklungsländern, und zwar auch in solchen Ländern, in denen z. B. IAO-Normen gar nicht umgesetzt sind. Derartige CSR-Richtlinien sind vor allem auf der Ebene der Internationalen Organisationen entwickelt worden, wie z. B. die dreigliedrige Grundsatzerklärung der IAO von 1977 über Multinationale Unternehmen und Sozialpolitik, die im November 2000 überarbeitet wurde, sowie die gemeinsamen Leitsätze der OECD-Staaten für multinationale Unternehmen oder der von UNO-Generalsekretär Kofi Annan ins Leben gerufenen Global Compact. Gerade die IAO-Erklärung und die OECD-Leitlinien nehmen hierbei konkret Bezug auf die IAO-Kernarbeitsnormen.

Die erwähnten CSR-Initiativen und Instrumente sind zwar nicht verbindlich, aber sie fördern die Erkenntnis, dass eine Konkurrenz der Standorte über niedrige Sozialstandards niemandem langfristig nützt. Lohn- und Sozialdumping sind kein Fundament für mittel- oder gar langfristigen Wohlstand.

VI. Deutschland und die IAO-Normen

A. Hohe Ratifizierungsquote

Deutschland misst den IAO-Normen hohe Bedeutung bei und hat bislang 86 der insgesamt 188 Übereinkommen ratifiziert, darunter alle Kernarbeitsnormen sowie die meisten Normen zum Arbeitsschutz und zur sozialen Sicherheit.

Dies ist im internationalen Vergleich eine hohe Ratifizierungsquote. Einer Ratifikation weiterer Übereinkommen steht entgegen, dass Deutschland von deren Anwendungsbereich nicht betroffen ist (z. B. das Übereinkommen Nr. 110 von 1958 zur Plantagenarbeit). Andere Übereinkommen wurden zwischenzeitlich neu gefasst (z. B. das Übereinkommen Nr. 103 über den Mutterschutz), so dass eine Ratifikation der ursprünglichen Übereinkommen nicht mehr möglich ist oder sich aus sachlichen Gründen nicht mehr anbietet. Bei den restlichen Übereinkommen handelt es sich zum größten Teil um sehr alte Normen, deren Regelungsgehalt heute obsolet ist (z. B. die Übereinkommen Nr. 35 bis 40 von 1933 und 1934 über die Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenversicherung in Gewerbe und Landwirtschaft). Daneben gibt es auch einige wenige Übereinkommen, die aus sachlichen oder rechtssystematischen Gründen oder wegen begrifflicher Unschärfen nicht ratifiziert wurden.

Derzeit befinden sich weitere Übereinkommen im Ratifizierungsverfahren, darunter das Übereinkommen zum Mutterschutz (Nr. 183), das Übereinkommen zur Nachtarbeit (Nr. 171), das Übereinkommen zum Förderungsrahmen des Arbeitsschutzes (Nr. 187) und natürlich das bereits erwähnte Seearbeitsübereinkommen 2006.

B. Engagement zur internationalen Förderung bestimmter Übereinkommen

1) Bekämpfung der Kinderarbeit

Die Bundesregierung hat den Kampf gegen Kinderarbeit sowohl materiell als auch ideell in besonderer Weise gefördert und Anfang der 90er Jahre die Etablierung des Programms der IAO gegen Kinderarbeit (International Programme on the Elimination of Child Labour- IPEC) initiiert. Hierfür hat die Bundesregierung zwischen 1992 und 2006 insgesamt 54 Mio € zusätzlich aufgewandt. Das Programm hat inzwischen viele weitere Geberländer angezogen und es zählt zu den erfolgreichsten Programmen der IAO überhaupt. Nach dem Bericht des IAO-Generaldirektors von 2006 haben die Projekte und Programme des IPEC seit 2002 rund 5 Mio. Kinder erreicht. Unter dem Einfluss des Programms ist die Zahl der Kinderarbeiter in den Jahren 2000 bis 2004 global um 11 Prozent zurückgegangen, während die Anzahl von Kindern in gefährlicher Arbeit sogar um 26 Prozent reduziert werden konnte.

2) Das Seearbeitsübereinkommen 2006

Gerade auch weil die deutschen Normen des Arbeitsrechts, des Arbeitsschutzes und der sozialen Sicherung der Seeleute in ihrem hohen Standard weitestgehend den Vorgaben des Seearbeitsübereinkommens entsprechen, hat Deutschland als Flaggenstaat ein hohes Interesse an der internationalen Durchsetzung dieser Regelungen. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) wird deshalb im Dezember dieses Jahres eine zweitägige Europäische Konferenz in Hamburg durchführen, auf der die Förderung und Ratifizierung des Seearbeitsübereinkommens durch alle europäischen Staaten (nicht nur der EU-Staaten) vorangebracht werden soll. Die Vorbereitungsarbeiten für eine Ratifikation des Übereinkommens durch Deutschland sind bereits in vollem Gang.

3) Sozialschutz in Entwicklungs- und Schwellenländern

Darüber hinaus engagiert sich das Bundesministerium für Arbeit und Soziales auch besonders im Kontext des gemeinsames Bekenntnisses zur Verbreiterung und Festigung des Sozialschutzes in Entwicklungs- und Schwellenländern der G 8-Beschäftigungsminister auf ihrem Treffen in Dresden und der G 8-Staats- und Regierungschefs in Heiligendamm. Wer es ernst meint mit der sozialen Gestaltung der Globalisierung, muss genau hier ansetzen: Denn eine soziale Basisversorgung für alle also ein Mindestmaß an sozialer Sicherheit ist essentielle Voraussetzung für das Gelingen einer fairen Globalisierung.

Die von IAO und Weltbank gleichermaßen getroffene Feststellung, dass umfassende soziale Sicherung gewissermaßen ein Luxusgut ist, in dessen Genuss nur rund 20 % der Weltbevölkerung kommen, legt offen, dass auf dem Gebiet der sozialen Sicherung die Agenda für menschenwürdige Arbeit und damit auch die Normenpolitik der IAO noch vor einer gigantischen Herausforderung steht.

Deutschland hat deshalb Ende 2006 gemeinsam mit den Niederlanden die Initiative ergriffen, um innerhalb der IAO zusammen mit den Sozialpartnern eine Lösung zu finden, wie die IAO-Normen der sozialen Sicherheit so gestaltet werden können, dass sie von möglichst vielen Mitgliedstaaten ratifiziert und auch umgesetzt werden. Hierbei ist die Einbindung von Schwellen- und Entwicklungsländern unerlässlich, da sich die Frage einer sozialen Grundversorgung bei diesen Ländern in besonderem Maße stellt.

Der Verwaltungsrat der IAO wird sich voraussichtlich im Herbst dieses Jahres mit ersten Lösungsansätzen hierzu befassen. Eine Lösung kann darin bestehen, ein grundlegendes Basissystem der sozialen Sicherheit einen sog. basic social security floor zu schaffen, der es auch Mitgliedstaaten mit geringem BIP ermöglicht, entsprechend dem jeweiligen Stand ihrer Entwicklung eine soziale Grundversorgung zu etablieren, die Zugang zu medizinischer Grundversorgung, Schulbildung und Betreuung, gezielte Einkommensunterstützung für Arme und Arbeitslose und eine Absicherung für Menschen mit Behinderungen und Menschen im Pensionsalter bereit hält. Dies kann entweder im Rahmen eines Übereinkommens oder zunächst auch nur durch eine Empfehlung geschehen. Die Einbeziehung des informellen Sektors ist hierbei besonders sinnvoll.

Wichtig wird sein, einen so genannten Schritt-für-Schritt-Ansatz (progressive-implementation-approach) zu verfolgen, nach dem sich die betroffenen Länder auch entsprechend dem Stand ihrer jeweiligen Entwicklung höheren Standards annähern.

Daneben bleibt es vorrangige Aufgabe der IAO, die Umsetzung bestehender Standards im Bereich der sozialen Sicherheit bzw. ihre Erreichung durch technische Zusammenarbeit zu unterstützen. Auch hier ist das Bundesministerium für Arbeit und Soziales bereits aktiv geworden: So fördern wir im Rahmen von Zusatzleistungen an die IAO im Zeitraum von 2008 bis 2010 drei Projekte, von denen zwei der Förderung sozialer Sicherungssysteme in Afrika dienen.

VII. Kohärenz zur Förderung Internationaler Arbeits- und Sozialstandards

Gerade das Handlungsfeld der Verbesserung von Standards im Bereich der sozialen Sicherung zeigt, wie unabdingbar ein kohärenter Politikansatz ist. Denn hierbei müssen z. B. neben der Entwicklungszusammenarbeit auch die Sozial- und Beschäftigungspolitiken sowie die Wirtschaftspolitik zielgerichtet zusammen wirken.

Das gilt sowohl für die nationale Ebene als auch für den internationalen und multinationalen Bereich. Wenn Regierungen sich in der WTO, der Weltbank, der IAO, der OECD und in den Vereinten Nationen engagieren, dann ist in koordinierter und kohärenter Weise gleichrangig neben der wirtschaftlichen und ökologischen Dimension immer auch die soziale Dimension der Globalisierung einschließlich der Internationalen Arbeits- und Sozialstandards zu adressieren. Aber auch bei der Zusammenarbeit zwischen den internationalen Organisationen muss die Kohärenz eine noch größere Rolle spielen. Dies wird sich mittelfristig auch positiv auf die Behandlung der Themen Handel und Sozialstandards sowie Arbeits- und Sozialstandards in der Entwicklungszusammenarbeit auswirken.

Beitrag erschienen in: Ditmar Staffelt und Peter Struck (Hg.): Deutschland in der Globalisierung. Chancen und Herausforderungen, München 2008.