Es verdient Anerkennung, dass die Evangelische Akademie Tutzing und ihr Politischer Club in diesem Jahr den Zustand des Parlamentarismus in Deutschland zum Gegenstand ihrer Herbsttagung gemacht haben.
In einer parlamentarischen Demokratie ist das zwar immer ein wichtiges Thema. Es ist aber noch viel wichtiger in Zeiten, die geprägt sind durch so umfangreiche und intensive gesetzgeberische Aktivität, wie wir sie gegenwärtig erleben.
Deshalb habe ich die Einladung zu dieser Tagung sehr gerne angenommen.
Es ist offensichtlich: Unsere Republik ist im Umbruch. Und es ist ebenso klar: Dieser Umbruch wirkt sich auch aus auf Parlamentarismus und Parteiensystem in Deutschland.
Aber wie? Was passiert eigentlich?
Verhindern institutionelle Vorkehrungen und Traditionen die zeitgemäße Modernisierung unserer Republik?
Gibt es Wechselwirkungen zwischen dem nun eingeleiteten Umbau unseres Gemeinwesens und seinen institutionellen Mustern?
Welche Rollen nehmen Parteien und Bundestag wahr? Was hat sich bereits verändert? Und was verändert sich weiter?
In der Tat: Wir müssen uns aufs Neue Klarheit darüber verschaffen, wie unser Regierungssystem wirklich funktioniert, welche Kritik an unserem Parlamentarismus berechtigt ist und welche vielleicht eher doch nicht.
In der Einladung zu dieser Tagung werden zu einigen dieser Probleme nun ja ziemlich weitgehende Thesen formuliert.
Im Zentrum der Demokratie sollte eigentlich das Parlament stehen, heißt es dort. Stattdessen aber würden die Abgeordneten immer mehr durch Parteivorstände gegängelt, durch Regierungskommissionen bevormundet und durch den Fraktionszwang entmündigt.
Ob sich die Bundesrepublik einen permanenten Verfassungskonflikt leiste, wird deshalb zugespitzt gefragt. Und ob womöglich gar die Gewaltenteilung in Deutschland aufgehoben sei.
Gegängelt, bevormundet, entmündigt: Das ist natürlich, wenn ich das als höflicher Gast Ihrer Tagung einmal vorsichtig so formulieren darf, ganz schön starker Tobak.
Träfen diese Vorwürfe auch nur zur Hälfte zu, dann wäre es in der Tat nicht sehr gut bestellt um den deutschen Parlamentarismus. Und dann wären es wenn ich die Kritik richtig verstehe nicht zuletzt die politischen Parteien, die die Schuld tragen an diesem vermeintlichen Verfall des Parlamentarismus.
Ich spreche hier vorläufig vom vermeintlichen Verfall, weil ich nicht ganz sicher bin, ob das alles so stimmt.
Lassen Sie mich versuchen, aus der Perspektive des Generalsekretärs einer regierenden Partei, aber ebenso sehr aus der Perspektive eines Parlamentariers einige Anmerkungen zu machen, die mein Unbehagen begründen sollen.
Wohlgemerkt:
Nicht etwa, um Nebelkerzen zu werfen. Nicht etwa, um zu behaupten, alles sei ganz wunderbar, dem Parlamentarismus in Deutschland gehe es gerade ganz prächtig.
Sondern um darauf aufmerksam zu machen, dass der Verfall wenn wir denn überhaupt bei dieser Kategorie bleiben wollen , womöglich doch aus einer etwas anderen Richtung droht.
Und auch, um darauf aufmerksam zu machen, dass wir uns deshalb nicht damit verzetteln sollten, Missstände anzuprangern, die bei näherer Betrachtung vielleicht gar keine sind, während zugleich die eigentlich drängenden Probleme nicht genügend Beachtung finden.
Die Rede vom Verfall der Parlamente ist ja nicht so neu. Im Grunde ist sie so alt wie der Parlamentarismus selbst. Sie hat den Parlamentarismus begleitet, seit er sich als neuzeitliches Regierungsprinzip in Großbritannien durchsetzte.
Klagen über den Niedergang der Parlamente finden sich bereits bei John Stuart Mill und Lord Bryce. Und zum Teil wurden diese Klagen sogar mit genau denselben Argumenten vorgebracht wie heute.
Gemessen daran jedenfalls hat sich das Parlament als äußerst zählebige Institution erwiesen und seine Stellung im Zentrum der politischen Entscheidungsprozesse zumindest in formeller Hinsicht behauptet.
Deshalb muss die These vom Verfall der Parlamente oder des Parlamentarismus ja nicht unbedingt falsch sein. Falsch ist sie allerdings nach meiner Überzeugung in ihrer gängigsten Fassung.
Falsch nämlich ist der Vorwurf, in der Bundesrepublik sei die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive heute faktisch aufgehoben, abgeschafft, verloren gegangen.
Diesem Vorwurf liegt ein überkommenes konstitutionalistisches Verständnis vom Parlamentarismus zugrunde, das ganz einfach nicht mehr zeitgemäß ist.
In diesem Konstitutionalismus, in dem das Parlament als Repräsentant des Volkes der vom Herrscher eingesetzten Regierung als Kontrolleur gegenüberstand, befinden wir uns längst nicht mehr.
Dennoch geistert diese Vorstellung in Deutschland immer noch in den Köpfen nicht weniger Bürger herum. Umfragen ergeben, dass die tatsächliche Funktionslogik des parlamentarischen Systems in der Bundesrepublik bis heute nicht wirklich verstanden wird.
Das liegt sicher zum Teil an der rastlosen publizistischen Aktivität von Propagandisten des alten Dualismus von Legislative und Exekutive.
Die sind in den vergangenen Jahren nicht müde geworden, den wie sie meinen wahren Kern des Parlamentarismus gegen seine angebliche parteiendemokratische Pervertierung zu verteidigen.
Diese traditionelle Lesart kulminiert in der klassischen, auf Edmund Burke und John Stuart Mill zurückgehenden Vorstellung vom freien Mandat.
Es ist nicht zu erkennen, wie die parteiendemokratische Frontstellung, also der neue Dualismus zwischen Regierungsmehrheit und Opposition, noch einmal aufgelöst und das klassische, konstitutionelle Gewaltenteilungskonzept doch noch in die Praxis umgesetzt werden könnte.
Das ist allerdings, glaube ich, kein Schaden.
Denn nach einem modernen und zeitgemäßen Verständnis von Parlamentarismus stehen sich Legislative und Exekutive, stehen sich Bundestag und Regierung gerade nicht als ganze gegenüber.
Vielmehr bilden der Kanzler mit dem Kabinett und die Bundestagsmehrheit eine personell ineinander verschränkte politische Aktionseinheit.
Dieser Regierungsmehrheit stehen ganz im Sinne der Idee von checks and balances die Fraktionen der parlamentarischen Opposition gegenüber.
Erst aus dieser Konstellation ergibt sich im echten parlamentarischen Regierungssystem die Möglichkeit zur Kontrolle der Exekutive.
Parlamentarische Demokratie wird also nicht mehr ausschließlich durch den Gegensatz von Legislative und Exekutive bestimmt, sondern auch durch den Gegensatz von Regierungsmehrheit und Opposition.
Dieser neue Parlamentarismus basiert auf dem Prinzip des mehrheitsdemokratischen Parteienwettbewerbs: Diejenigen Parteien, die aus den Wahlen als Sieger hervorgehen, bilden die Regierungsmehrheit und stellen die Regierung; die Minderheit übernimmt die Rolle der Opposition.
Was nun als permanenter Verfassungskonflikt bezeichnet werden könnte oder wie es der Politikwissenschaftler Werner Patzelt formuliert als latenter Verfassungskonflikt, das ist in Wirklichkeit nicht die Folge der Funktionsweise unseres parlamentarischen Systems.
Der Konflikt liegt anderswo, nämlich zwischen der tatsächlichen Funktionsweise unseres Parlamentarismus einerseits und dessen öffentlicher Wahrnehmung andererseits:
Wie sich in empirischen Untersuchungen gezeigt hat, messen die Bürgerinnen und Bürger unseren Parlamentarismus vielfach an Maßstäben, die gar nicht zu ihm passen.
Viel populärer als das parlamentarische Regierungssystem ist das präsidentielle, bei dem das Volk zum einen den tatsächlichen Chef der Regierung wählt, andererseits aber auch ein Parlament, dass der Regierung als Ganzes gegenübersteht.
Das gibt es auch aber nicht bei uns in Deutschland. Das ist nicht das Modell der parlamentarischen Demokratie in der Bundesrepublik. Hier haben es wir es mit Missverständnissen über die Funktionsweise unseres Regierungssystems zu tun, die ihre Ursache haben in:
- überkommenen obrigkeitsstaatlichen Traditionen;
- oftmals wohl auch in dürftigem und irreführendem Politikunterricht;
- sowie in einer verkürzenden, viel zu sehr auf Unterhaltung und Klatsch, Skandalisierung und Personalisierung setzenden Politikberichterstattung in den Medien.
Dementsprechend missbilligend fällt das Urteil sehr vieler Bürgerinnen und Bürger über die reale Funktionsweise unseres modernen parteiendemokratischen Parlamentarismus aus.
Ich möchte drei typische Missverständnisse nennen:
Erstes Missverständnis: Zur berechtigten Kritik an den politischen Parteien gibt es sicherlich immer genügend Gründe, keine Frage. Aber wo die Parteiendemokratie zum Übel an sich erklärt wird, da fehlt es in sehr grundsätzlicher Weise an Einsicht in die Funktionsbedingungen moderner Politik.
Professor Wilhelm Hennis bekanntlich seit Jahrzehnten einer der schärfsten Kritiker der deutschen Parteien hat es folgendermaßen ausgedrückt. Ich zitiere: Dass politische Herrschaft, wenn sie eine demokratische sein will, unter modernen Bedingungen Herrschaft durch Parteien sein muss und soll, das versteht sich von selbst.
Ich meine, hier hat Wilhelm Hennis Recht.
Zweites Missverständnis: Wo nicht erkannt wird, dass es bei aller Kontrolle und Kritik Aufgabe jeder Parlamentsmehrheit ist, die aus ihr hervorgegangene Regierung im Amt zu halten, da herrscht folgerichtig auch Unverständnis darüber, weshalb Koalitions- und Oppositionsfraktionen im Parlament meist einheitlich abstimmen.
Viele Bürger können sich parlamentarische Mannschaftsdisziplin nur als Ergebnis irgendwelcher Einschüchterungsversuche und Zwangsmaßnahmen durch Partei- und Fraktionsführungen vorstellen.
Richtig ist, dass es sich hier zweifellos um eine Form der Selbstdisziplinierung handelt, keineswegs aber um eine Selbstentmündigung.
Dieses Verhalten ergibt sich absolut folgerichtig aus der parlamentarischen Funktionslogik selbst. Denn die parlamentarische Mehrheit hat ein ganz natürliches Interesse daran, die Regierung zu stützen
Drittes Missverständnis: Erst recht keine Klarheit besteht heute in großen Teilen der Bevölkerung aber auch in den Medien über die Rolle der Abgeordneten.
Parlamentarier würden um die einschlägigen Formulierungen zu wiederholen von Partei- und Fraktionsführungen auf skandalöse Weise gegängelt, bevormundet und entmündigt.
Ich meine, auch dieser Vorwurf geht von falschen Annahmen darüber aus, wann und wie ein modernes parlamentarisches System funktioniert. Zumindest aber verkennt er, dass die Abgeordneten selbst auf verschiedenen Ebenen Führungsfunktionen in ihren jeweiligen Parteien bekleiden. Sie sind also in gewisser Weise selbst die Partei.
Parlamentarier müssen deshalb in aller Regel eben nicht von irgendwelchen Mächten zur Fraktionsdisziplin gezwungen werden. Vielmehr ist Fraktionsdisziplin ein ganz natürlicher Bestandteil dessen, was parlamentarisches Regieren unter den Bedingungen der Parteiendemokratie notwendigerweise ausmacht.
Lassen Sie mich daher als Zwischenergebnis festhalten: Einiges der gängigen Parlamentarismuskritik in Deutschland geht ins Leere, weil nicht die richtige Elle angelegt wird. Keine Frage: Kritik ist berechtigt, sie wird aber allzu oft aus den falschen Gründen geübt.
Das Problem dabei ist, dass tatsächlich Fragwürdiges oder doch zumindest Bedenkenswertes auf dem Radarschirm dieser Kritik erst gar nicht auftaucht.
Wo liegen dann aber die tatsächlichen Probleme von Parlamentarismus und Parteiendemokratie zu Beginn des 21. Jahrhunderts?
In der modernen Politikwissenschaft ist, so weit ich es sehe, die Rede von der Transformation der Demokratie, von der Entparlamentarisierung der politischen Systeme. Einige Wissenschaftler sprechen sogar vom Heraufziehen der postparlamentarischen Demokratie.
Man ist sich also, wie es scheint, unter den wissenschaftlichen Experten heute weitgehend darüber einig, dass die Parlamente an Bedeutung eingebüßt haben.
Festgestellt wird, dass die Parlamente unter den veränderten Rahmenbedingungen ihre Gesetzgebungs- und Kontrollfunktionen nicht mehr ausreichend erfüllen könnten.
Wichtige Regulierungen, heißt es, würden zunehmend in innerstaatlichen und internationalen Verhandlungssystemen beschlossen oder doch zumindest so weit vorbereitet, dass die Parlamente zu bloßen rubber stamps würden, Institutionen also, die abnicken, was anderswo im Grunde schon beschlossen worden sei.
Regierungen, so heißt es weiter, seien zusätzlich noch zur föderalen Verflechtung immer mehr in Kooperation mit gesellschaftlichen Organisationen und den Regierungen anderer Staaten eingebunden, und sie würden sich damit zunehmend der Kontrolle durch die Parlamente entziehen.
Im so genannten kooperativen, auf die ständige Aushandlung zwischen vielfältigen Akteuren angewiesenen Staat erlitten daher die Parlamente einen gravierenden Funktionsverlust.
Das hat vielfältige Konsequenzen gerade auch im Hinblick auf den Parteienwettbewerb.
Parteien, die sich gegenüber ihren Wählern als möglichst klar konturierte Alternativen präsentieren müssen, sind im kooperativen Staat immer stärker darauf angewiesen, Kompromisse zu schließen wir erleben das übrigens gerade in diesen Tagen wieder sehr intensiv, da der Vermittlungsausschuss zu einem zentralen Ort des politischen Prozesses geworden ist.
Grundsätzlich ist es zwar zu begrüßen, wenn zwischen politischen Kontrahenten Kompromisse und Konsenslösungen möglich sind.
Unbestreitbar ist aber, dass damit die Wahrscheinlichkeit wächst, dass Wählerinnen und Wähler die Verantwortlichkeit für politische Entscheidungen nicht mehr ohne weiteres der Regierung oder der Opposition zuordnen können. Die orientierende Funktion des Parteienwettbewerbs nimmt ab.
Unter demokratietheoretischen aber auch unter ganz praktischen Gesichtspunkten ist genau dies sehr bedenklich.
Wir müssen uns klar machen, dass wir es mit einer riskanten Entwicklung zu tun haben, wenn sich Bürgerinnen und Bürger angesichts der zunehmenden Unübersichtlichkeit politischer Verfahren ohnmächtig fühlen.
Das Vertrauen in Parlament und Abgeordnete schwindet sei es, weil die Menschen an deren Macht zweifeln, oder weil sie politische Verantwortung nicht mehr zurechnen können.
Die Folge ist, dass sich Bürgerinnen und Bürger aus den Prozessen der Politik verabschieden. Die Wahlbeteiligung sinkt. Die Bindungskraft der Parteien lässt nach.
Diese Entwicklung wird noch dadurch verstärkt, dass das Parlament, dass unser Bundestag, weniger als früher in der Öffentlichkeit als Bühne der politischen Auseinandersetzung wahrgenommen wird.
Als neue Bühne haben sich unzählige Talkshows etabliert. Diese problematische Enparlamentarisierung des Öffentlichen wird uns noch manches Kopfzerbrechen bereiten.
Was ist zu tun?
Als Allheilmittel gegen solche Entfremdungstendenzen zwischen Bürger und Politik werden häufig plebiszitäre Verfahren genannt. Die direkte Einflussnahme auf Entscheidungen, so hoffen nicht wenige, sei derjenige Mechanismus, mit dem sich neue Identifikation mit dem politischen System schaffen lasse.
Ich bin mir da nicht so sicher. Ich glaube nicht, dass plebiszitäre Verfahren das Allheilmittel für die Defizite des Parlamentarismus sind. Was diesen Verfahren ganz fehlt, sind die deliberativen Elemente des parlamentarischen Entscheidungsprozesses. Was also fehlt, ist das Element des Austauschs von Argumenten in einem überschaubaren Verfahren.
Deshalb ist die Überlegenheit direktdemokratischer Verfahren gerade dort zweifelhaft, wo es um komplexe Materien und um Entscheidungen von großer Tragweite geht.
Dennoch können plebiszitäre Verfahren eine positive Wirkung entfalten. Diese positive Wirkung kann sich daraus ergeben, dass sie den Bürgerinnen und Bürgern als Handlungsmöglichkeiten überhaupt zur Verfügung stehen.
Dies könnte einerseits Parlamente und Parteien dazu veranlassen, ihr Handeln oder Nichthandeln argumentativ besser als bisher zu unterfüttern.
Andererseits könnte die bloße Existenz plebiszitärer Mitwirkungsmöglichkeiten mithelfen, die von Populisten ausbeutbare Vorstellung zu überwinden, der zufolge die Bürger heute den politischen Eliten hilflos ausgeliefert seien.
Deshalb sollten wir im Grundgesetz die Möglichkeit direkter Volksgesetzgebung verankern.
Ich glaube, wir werden solche und viele weitere Fragen in Zukunft noch viel gründlicher und sorgfältiger diskutieren müssen als bisher.
Es muss uns sehr klar sein, dass sich die Rahmenbedingungen von Parlamentarismus und Parteiendemokratie dramatisch verändern.
Deshalb ist die zugespitzte Leitfrage dieser Tagung Verfällt der deutsche Parlamentarismus? die richtige Frage zur richtigen Zeit. Wir werden noch viel Mühe darauf zu verwenden haben, sie nicht bejahend beantworten zu müssen.
Nur sollten wir dabei nicht dem Irrtum verfallen, wir könnten die Probleme des 21. Jahrhunderts bewältigen, indem wir auf die Mittel des 19. Jahrhunderts zurückgreifen.
Vielen Dank!